我国文化管理模式的出路在何方
文化产业评论：政府在文化管理中的角色，往往会影响国家文化建设的走向和文化发展的水平。针对政府对文化管理和市场的干预程度，从政府在文化管理中的角色出发，可将我国文化产业管理模式定位为大政府的直接管理。通过借鉴西方发达国家文化管理模式的成熟经验，结合我国文化管理中存在的诸多问题，提出了我国文化产业管理模式在管理体制、管理部门、法律法规等方面的优化路径。
作者：庞敏
来源：文化产业评论（文化产业评论独家发布，转载请注明来源）
作为文化管理的主体，政府是我国文化政策产生的主要场所，政府的文化管理模式，对国家未来文化发展、文化走向有着不可替代甚至决定性的影响。
1我国文化管理模式
建国之后，我国文化事业作为意识形态的附属而存在，文化管理体制也是基于计划经济体制建立起来的。改革开放以后，文化体制改革提上日程，文化的产业化发展在中国经历了一个从无到有的历史过程，自1998年国家文化部成立文化产业司到2003年中央政府明确文化体制改革方向，再到2013年十八大强调发展文化产业成为国民经济支柱性产业，文化产业在国家层面上受到了前所未有的关注与重视，政策层面也逐步明确了文化事业和文化产业“两条腿走路”的基本方针。
成熟的文化管理模式，要符合本国历史传统和现实文化状况，具有一贯性、稳定性和系统性。我国文化管理属于“大政府”的直接管理模式：中央文化部统一制定宏观文化策略，把握文化方向，地方政府根据自己的实际情况制定地方文化规划，利用行政手段制定和执行地方文化政策。这一模式的形成同我国计划经济体制的历史和社会主义初级阶段的基本国情一脉相承，同我国民主集中制和社会主义初级阶段的发展现实相适应。
现阶段，我国文化建设的过程中仍然面临着文化地区发展失衡严重、文化市场资源配置率低、文化对精神建设带动能力疲软、传统文化面临外来文化冲击等诸多问题。在互联网产业兴起并改变文化产业整体格局的大背景下，脱胎于计划经济体制的文化管理模式已经不能适应新形势的变化。我国文化体制改革起步晚，文化市场机制不健全，各地文化复杂性和差异性大等问题，也对传统的文化产业管理模式提出了挑战。政府职能在文化领域内的体现是政府的文化职能，由管理型政府转型到服务型政府涉及到文化体制改革等复杂因素，仍有很长的一段路要走。在这个过程中，从中观和微观角度，我们可以借鉴国际上比较成熟的文化管理模式，提高政府的管理水平和管理能力。
2国外成熟文化产业管理模式及典型案例分析
全球化进程的加速使得国际文化发展的极端化愈加严重，不同国家政治制度、经济发展状况、文化传统千差万别，文化管理模式也不尽相同。我们在警惕国际文化霸权主义的同时，也要在竞争中学习国外较为成熟的文化管理模式，研究和借鉴先进的管理经验，反思目前我国文化管理中存在的主要问题。本章以政府对市场的干预程度及国家文化结构作为切入点和衡量标准，将国际上较为成熟的文化管理模式分为：直接管理型、间接管理型和一臂间隔型三种模式。
2.1直接管理模式：合约式管理的法国政府
直接管理模式，即利用中央集权，通过文化部来为全国文化发展制定框架，对全国文化事业进行直接调控和管理，体现政府管理微观经济的意图。法国的文化管理模式属于典型的直接管理，国家利用完善的机构设置，坚持政府在国家公共文化行业中发挥主导作用，通过财政力量支撑民族文化兴盛。
法国文化部是中央政府文化的主管行政机构，统一对全国的文化事务实行直接的协调管理，不仅直接管理各大区的文化部门和国立文化机构，在文化立法以及资金分配方面也拥有极大的权力。法国政府还成立了各行业独立委员会等行政分支机构以及地方文化事务司，保障国家文化政策的高度统一。法国文化管理的目标是保护民族文化，为了保障地方文化发展的活力和灵活性，政府垂直文化结构的管理采取签订文化协定的契约形式确保管理目标的实现，并通过财政手段减免文化企业税收，鼓励社会发展文化企业、保护民族文化的热情和积极性。对于盈利性的文化产业，政府则是采用完全的市场手段进行调节。面对国际文化霸权主义的崛起，法国政府一方面通过法律、税收政策扶持本国文化产业发展，如在广播电视节目中通过差别税收来扶持法语广播电视节目，一方面在国际谈判中坚守阵地。早在1982年，法国部长雅克·朗就提出了著名的“文化例外原则”，反对将文化产品列入关贸总协定的自由贸易范围，对本国文化实行贸易保护。
法国的文化管理政策主要通过逐步完善国家文化行政管理结构、法律法规和调节文化预算实现的，这种大部制的直接文化管理模式，也使得法国这个地理小国成为文化大国。但政府针对公共文化发展采取的高额的财政支持、补贴以及税收优惠等政策，也使得政府在运转的过程中被迫面临财务危机等问题。
2.2间接管理模式：“无为而治”的美国模式
间接管理模式，强调弱化政府在文化管理中的角色分量，发挥社会组织和文化企业在文化发展中的作用。作为世界上最大的文化产业强国，美国是采取间接管理模式最典型的国家。
美国没有严格意义上主管全国文化事务的文化部，全国文化的最高决策机构实际上是作为白宫文化政策顾问的总统艺术与人文委员会，主要负责研究文化方面的政策问题。联邦政府设有国家艺术与人文基金会，基金会及其下设分支机构主要负责落实联邦政府制定的文化艺术政策及活动计划。美国各州、县、市政府都设有作为文化艺术理事会作为地方政府的办事机构，这些基金会和办事机构均没有行政管辖权，但却通过与民间组织的密切联系，对美国文化发展起着指导、协调和组织的作用。各类中介机构、协会、基金组织等组成的社会文化服务体系，形成了民间导向的文化发展形式。
美国政府原则上不干涉具体文化产业项目的运作，采取社会办文化的方式，保证国内文化产业发展具有宽松的社会环境，消除文化产业发展的政策性壁垒。政府对国家文化发展的调控，主要通过经济和法律手段进行，为文化企业提供完备的发展环境。美国法律不但通过《文娱版权法》、《反电子盗窃法》、《合同法》等直接保护文化产品和文化生产者，还通过《国家艺术及人文事业基金法》、《联邦税法》等相关法律条文从经济上对非营利性文化事业和文化产业发展进行支持，如《国家艺术及人文事业基金法》规定国家实行“非营利免税”相关政策，联邦税法明文规定，文化企业可以获得税赋支持，个人和企业向法律指定的一系列文化组织捐赠款物，也可以享受减免税收优惠。在美国的文化管理模式下，一切文化市场行为按照市场经济的的要求和贸易规则运作，政府主要从资金、市场、就业政策、税收、监管等非行政方面进行监管。
2.3一臂间隔模式：三级管理的英国
一臂间隔原指人在队列中前后左右保持一臂长的距离，“一臂间隔”最先用于经济领域，指母公司与子公司、厂商与经销商等具有隶属关系的经济组织，日常经营活动中具有平等法律地位，并不相互支配。作为一种分权式的文化管理模式，结合了直接管理和间接管理的优势。这一模式下，政府在文化管理和产业发展中扮演着重要角色，但并不直接干预文化资本的投入和分配，在文化管理的过程强调中介机构作用的发挥。
英国文化管理模式是典型的“一臂间隔”模式。这一模式下，政府并不直接管理文化机构和文化企业，两者之间有一定的距离，政府通过接受中介机构的建议和咨询，调整文化政策，并通过中介结构对文化机构或企业进行拨款、监督和评估。在文化管理的组织架构上，英国主要实行三级文化管理模式:一级的文化、新闻和体育部为中央级管理机构，统领全国文化、新闻和体育事业，负责制定文化政策和统一划拨文化经费；二级是各级政府及非政府公共文化机构，即各类半官方的文化艺术委员会，负责执行文化政策和具体分配文化经费。三级是基层地方政府及地方董事会、文化联合组织，负责具体文化经费的使用。这三级管理机构各自独立，无直接的行政领导关系，但政府通过制定和执行统一的文化政策，逐级分配和使用文化经费，相互紧密联系在一起。在具体的运作中，政府不直接与文化艺术团体发生关系，政府文化政策的实现主要是通过间接的经济手段和财政支持，辅以必要的行政手段。发源于英国的“一臂间隔”原则还得到了加拿大、澳大利亚等发达国家的广泛认可，这些国家普遍建立起了对文化艺术进行资助的准政府国家机构，有效贯彻分权原则、削减政府对文化发展的直接义务和管理责任，尽可能动员各种社会资源发展文化，减轻政府发展负担。
法、美、英国的文化管理模式虽各具特色，但无论是法国的直接管理模式，美国的间接管理模式还是英国的一臂间隔，政府均不直接干预文化的具体生产，而是通过各类中间机构或签订文化契约等形式进行文化管控。政府与文化企业、文化组织分工明确，政府为文化发展提供战略指导，扶持公共文化服务，完善文化产业发展的法律环境。
表1：中、法、美英三国文化管理模式对比
国家 | 文化管理模式 | 中央文化管理机构 | 组织架构 | 特点 |
中国 | 直接管理 | 文化部 | 民主集中制 | 政文合一，政府协调文化事业与文化产业发展 |
法国 | 直接管理 | 文化与信息部 | 契约式管理 | 政府通过签订契约的形式对地方文化事务实行直接管理 |
美国 | 间接管理 | 无 | 民间导向 | 政府对文化发展实行弱控制 |
英国 | 一臂间隔 | 文化、新闻和体育部 | 三级管理 | 中央与地方采取一臂间隔的三级管理模式 |
由于社会制度、文化体制、具体国情等方面的不同，我国在探索自身文化管理模式过程中形成了同西方国家截然不同的个性和风格。党的十六届三中全会明确提出要“逐步建立党委领导、政府管理、行业自律、政企单位依法运营”的管理体制，十八届三中全会提出了要“建立健全现代文化市场体系，构建现代公共文化服务体系，提高文化开放水平，推进文化体制机制创新”的发展目标。这是与时俱进，符合我国文化管理的实际国情和社会文化发展战略思想的。由于各地方经济、文化发展差异性大，我国文化管理模式尚不成熟，在探索的过程中呈现出诸多问题。
3前途光明，道路曲折
我国的文化管理处于直接管理的初级探索阶段，政府在文化管理中仍存在着角色不清，行政色彩浓郁，政府管理角色错位、越位与缺位，部分地方文化政策迟缓而被动等诸多问题，主要表现在以下几个方面。
3.1文化管理体制上存在职能不清，机制不活，管理僵化等问题
经过20多年的改革发展，我国在文化管理体制改革上取得了极大的成果，确定了党委领导、政府管理、行业自律等原则性问题，但在具体的运营过程中，条块管理仍是现阶段我们文化管理体制中最大的问题，“条”指部门计划系统即按照国家的行政管理组织体系，强调纵向的“归口管理”；“块”为地方计划系统即按照行政区划体系，强调各级地方党委和政府的属地管理,条块分割的管理，形成了我国文化产业发展和文化事业建设所面临的两个最重要阻碍：第一，多头管理，权责不明。条块管理本质上是既使用部门计划体系又使用地方计划体系，各政府部门对文化产业进行交叉式的管理。国内十余类文化行业的管理通常被分散到文化部、新闻出版总署、广电局、旅游局、版权局、信息产业部、工商行政管理局、税务局等管理部门中，同时各级政府又在自己的行政范围内，对地方文化产业进行规划和管理。我国条块分割的管理框架，理论上遵循上级部门指导业务，同级地方政府统管人事和财务，以明确组织和分工。但由于社会的发展、地方实际情况的复杂性和文化的特殊性，中央集权和地方分权的矛盾突出，行政关系上下政策不一也是常态，具体文化企业和文化组织往往很难清晰地归属到单一产业中，这种模式下极易造成政出多门，权责不清，管理效率低下，资源浪费，政策执行混乱的问题。第二，在条块分割下，跨地区，跨行业资源整合阻力大，区域经济壁垒问题突出。政府依靠合法的行政架构，以行政手段为主，借助经济和法律手段，限制本地区文化产业资源的流出，跨地区文化运营行政壁垒林立，整合航母式的文化产业集团阻力众多，文化发展的规模不经济特点突出。
3.2文化管理手段以行政管理为主，法律调控力度不足
与法国、德国等的直接管理模式相比，中国在管理手段上主要依靠行政管理手段，财政、法律支持不足。我国文化管理中的行政手段，主要是指采取行政命令、方针、政策、指示、规定、决策等措施，来调节、管理文化产业和文化事业，以保障文化生产经营活动顺利进行和文化事业的繁荣。这符合我国一贯的文化传统，利用行政手段在宏观上统一政策，便于协调行动，促进文化管理的规范化，根据地方经济发展的速度，引导文化生产的方向，文化市场布局及文化消费指向，有利于国内文化生产的稳定性，合理引导文化市场的发展。但与此同时，我国在文化法律环境的支撑上存在明显的不足。20世纪90年代以来，我国的文化立法工作有明显的进步，《著作权法》、《专利法》、《商标法》、《文物保护法》、《娱乐场所管理条例》等相继出台，但发展文化产业必备的《电影法》《新闻法》《广播电视法》等专项法律仍然处于空白，文化产业发展缺乏严谨的法律保护和支持。2010年，《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》为我国完善文化产业发展的金融信贷系统提供了一个良好的开端和宏观指导。但这仍不能满足我国文化管理和产业发展的需要，执法机制不健全，“无法可依”“有法不依”的现象仍然十分突出。除此之外，中国文化产业在运作中也缺乏行业协会、基金会等非政府行业管理组织的协助。
3.3面面俱到的管理内容，政府“办文化”特点突出
文化产业的发展是一个庞大的系统工程，有些问题可以通过当地政府的努力来实现，有些则需要市场自行运转来解决。目前我国政府在管理中往往习惯性大包大揽，事无巨细地“照顾”文化企业单位，扶持其生产甚至直接参与各种文化生产组织的管理，政府与文化经营单位之间的责、权、利尚未理清。这种文化管理的初衷是好的，但全面管理的模式一方面增加了政府的负担，降低了政府运行的效率，另一方面因为政府的过度干预造成的市场失灵和市场被动惯性，则会造成资源的浪费。地方政府在发展文化产业时往往会贪大求全，“文化大省”“文化大市”“文化大镇”“文化大乡”的口号此起彼伏，文化政策纲要从格式到语言、从口号到目标，都给人似曾相识，千篇一律的感觉，一些地方政府既当球员也当裁判，政府管理意识仍然停留在“办文化”，而不是“管文化”上。扶持文化产业，被定义为“做大做全做强”，力争“人无我有”，而不是突出地方特色，做专做精。在这种思想指导下，文化产业规模小、产业链不长、产品档次低、产品没特色这些弊端成为一种不可避免的必然。
4政府文化管理模式的优化路径探析
我国文化管理模式的不断完善，根本目标在于满足消费者日益增长的文化需求，将我们的文化大国打造成文化强国，对外输出我国的文化价值，在国际文化竞争中立于不败之地。推行文化管理模式改革，首先要明确，基于我国的文化发展及社会实际，现阶段最适合我国国情的，仍然是直接管理模式，本文所提倡的改革，更多的是针对管理体制的改良和管理手段的优化，也可以称为直接管理下的“改良主义”。
4.1核心：明确政府在文化管理中“服务者”的角色定位
各级政府发展文化产业，建设文化事业，改革文化管理模式，首先要清晰自身的职能定位和角色定位，改革过去“所有者”身份和“办文化”思想，由以往的文化管理者甚至依靠行政手段的文化利益争夺者，到真正的文化产业发展的服务者。明确政府直接管理是指管理结构上的直接管理，而不是管理手段和管理方法上的过度干预，减少政府具体运作中的行政强制手段，增加经济刺激和法律保障。认识到相当长一段时间内，官本位意识、人员分流阻力，仍然会是文化管理体制改革的主要障碍。对现有政府文化管理职能进行系统、清晰的调研之后，根据文化发展实际做出政策选择。
4.2方向：小政府，大部制
通过前文对三种成熟文化管理体制的分析，我们清晰地发现不同国家虽然会采取不同形式的文化管理机制，但成熟文化管理模式，均重视尊重市场运作规律，且政府均不直接干预文化产业的具体内容和形式，而是通过中介代理机构，或通过签订文化契约等形式使政府脱离于具体的项目中，以小政府的形式充分调动机能，实现对社会文化事业宏观的决策与管理。因此，文化管理中高效的政府，一定不是面面俱到的大管家，而是有的放矢，抓住重点的小政府。
现阶段，我们的文化管理处于条块分割格局,这种格局带来了管理上的矛盾和困难,文化部门整合是必然趋势。发展文化产业，必须革除多头管理的弊端,按照行政管理和市场经济的内在规律,建立精简、高效、廉洁、权威的文化政府管理体制。推动从中央政府到地方乡镇文化体系大部制改革的进行，减少不必要的区域经济壁垒和行业经济壁垒，通过法律，完善文化管理中的权责关系。
4.3突破口:完善政策法律系统
美国“无为而治”的文化政策之所以能够使其成为一代文化霸主，完备的法律环境是其最重要的条件之一，健全的法律，在约束文化单位行为的的同时，为文化企业发展提供了法律保障。现阶段，我国推行文化体制改革和文化管理模式改良面临重重阻力，以法律建设作为突破口，一方面可操作性强，可循性强，面临的政治阻力小。另一方面，完善政策和法律条文，改善我国的立法、执法、守法、司法中的各个环节，符合我国依法治国的大正方针，对于完善我国法律体系建设，具有重要意义。
①有法可依
法律政策的权威性，法律政策的有效性，来源于法的权威性和庄严性。目前国内文化产业法律政策形同虚设的一个重要原因，就在于法律在制定阶段就缺乏这种法的权威性：目前诸多地方文化发展规划，是在少数学者研究和论证中产生的，没有经过广泛的讨论和论证，甚至是缺乏调研就被“拍脑袋制定”下来的。因此，很多法律条文，虽然是由政府部门发布，但其权威性仍不是很高，在社会和业界的影响力仍十分有限，实施起来的可行性就更加可想而知了。
法律政策的全面性在于两个方面：规范性法律和鼓励性法律。文化事业繁荣和文化产业发展，首先需要规范性法律条文，使文化管理有法可依，通过诸如《知识产权法》、《拍卖法》、《电影法》等专项法律的完善，明确行业发展的法律边界，为行业健康发展，提供法律保障。其次市场蓬勃发展还需要鼓励性法律条文，以鼓励社会投资文化事业、发展文化产业的积极性。如美国政府制定的“非盈利免税”政策，通过《国家艺术、人文基金会法》《联邦税法》等税收政策鼓励社会各界投资文化事业。法国根据社会参与文化赞助活动的社会实践，先后制定了《企业参与文化赞助税法》《文化赞助税法》《共同赞助税法》等一套文化赞助税收体系，即使得企业参与社会事物的权益，也鼓励了企业参与公共文化事业的热情。
②有法必依、执法必严、违法必究
有法可依作为依法治国的关键，是中国法律建设工作的重中之重，有法不依的现象，也是现阶段我国文化管理中最严峻的法律难题。如《广告法》、《药品管理法》《药品管理实施条例》等法律条文对药品、医疗器械广告有着详细的规定，但现阶段各地方电视节目、报纸副刊中仍然有无数违规甚至违法的医疗广告充斥于眼。除了公民和企业的法律意识淡薄，我国目前广泛存在的违法成本过低是一个主要问题，在文化管理具体的执法过程中，执法不严、违法不究，法律的权威性和重要性没有被摆放到应有的重要位置。
③法律对投融资体系支撑
除了改进具体的法律环节，文化建设和文化管理作为市场经济的产物，还需要投融资体系的支持。我国文化建设中的大部分行业属于回报周期长，投资风险大的产业。行业发展缺乏法律支撑的一个直接的后果，表现为投融资体系的不健全，产业建设、发展缺乏社会资金支持。2010年，政府《关于金融支持文化产业振兴和发展繁荣的指导意见》，宏观地阐述了金融业支持文化产业的系统，为金融业支持文化产业发展提供了一个良好的开端。但同成熟的金融体系相比，我国在金融政策系统仍存在很大的不足，如发达国家政府往往极其重视社会捐赠对于文化事业的发展，为了让社会捐赠成为文化事业资金的重要来源，发达国家主要是通过减免税政策、发行国家彩票、政府“陪同”赞助、通过机构会员费形成私人捐助和鼓励企业捐资文化产业等做法促进文化融资，成效十分可观。
5结语
文化事业的作用，不仅仅是提供舆论导向，文化产业的发展，也不仅仅会拉动就业，促进经济发展，文化的力量，更多的在于国民性的塑造和民族文化延续。改革国家文化管理模式，除了从政府角度出发，重新将政府的角色定位到“服务者”，转变政府的文化管理职能，还应该完善文化管理机制和主体，实现政府管理、社团管理、民间管理、部门管理和市场管理的共同进步。
编辑：张奎、刘园香
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